國家行政學(xué)院教授：制度理性的轉(zhuǎn)折關(guān)口

　　2010年到2020年是中國改革與發(fā)展的關(guān)鍵性十年，改革的戰(zhàn)略選擇不僅事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，而且對國家民族發(fā)展的未來走向具有全局性影響

　　無論是從對當(dāng)下突出矛盾、問題的全面審視，還是從對未來十年、三十年乃至更長時期成功發(fā)展、長治久安的戰(zhàn)略構(gòu)想來看，2010年都是中國改革的關(guān)鍵一年。

　　經(jīng)過30多年的改革開放，中國已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟方面體制改革的任務(wù)相對較輕，改革的重點將從“體制性安排”轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)控等方面的“技術(shù)性安排”。  

　　在未來30年，政治行政體制改革具有重要的緊迫性，特別是在形成有效率的公共政策體制、德才兼?zhèn)涞墓珓?wù)員體制、民主的公共財政與預(yù)算體制等基本體制改革方面，將是決定中國發(fā)展成功的關(guān)鍵，也是維護社會主義社會長治久安的關(guān)鍵。

　　2010：轉(zhuǎn)折關(guān)口

　　2010年是中國改革處于重要轉(zhuǎn)折點上的關(guān)鍵一年，改革的指向應(yīng)有“問題意識”，著力于厘清社會矛盾和問題產(chǎn)生的體制機制根源。

　　通過對現(xiàn)有的社會矛盾和問題的梳理分析，可以看到中國目前的社會問題主要表現(xiàn)為五個方面，即：社會貧富差距持續(xù)拉大、三農(nóng)問題、腐敗問題、就業(yè)問題、社會信任缺失問題。

　　而這些問題的產(chǎn)生，都與“政府良治”或政府自身改革相關(guān)聯(lián)，不可能僅僅通過技術(shù)性的或純經(jīng)濟手段就能解決，必須通過政治行政體制改革或“制度理性”的安排才能完成。

　　因此，改革的重點，應(yīng)該是實現(xiàn)從經(jīng)濟體制改革向政治行政體制改革的決定性擴展，推進“人民當(dāng)家做主”的國家體制建設(shè)，加快政府自身改革的步伐，為社會的穩(wěn)定和諧創(chuàng)造一個良好的“制度環(huán)境”。

　　2010年到2020年是中國改革與發(fā)展的關(guān)鍵性十年，改革的戰(zhàn)略選擇不僅事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，而且對國家民族發(fā)展的未來走向具有全局性影響。

　　這是因為，中國的發(fā)展正處于“現(xiàn)代化”向“現(xiàn)代性”轉(zhuǎn)變的“結(jié)點”上，如果說現(xiàn)代化預(yù)示著社會的“不穩(wěn)定性”，現(xiàn)代性預(yù)示著“穩(wěn)定性”，那么，未來十年改革的重要走向就具有“穩(wěn)定性”的特征，要從戰(zhàn)略上抓住影響穩(wěn)定全局的關(guān)鍵性制度進行改革。

　　改革必須具有前瞻性，必須深入到價值層面和制度層面。

　　換句話說，改革必須擺脫“純經(jīng)濟學(xué)思維”，要用“政治經(jīng)濟學(xué)思維”思考改革大局，把改革切實推進到“政治行政體制”這一關(guān)鍵性制度改革階段，為社會穩(wěn)定提供價值和制度上的保證。

　　制度理性：以“創(chuàng)造公共價值”為旨歸

　　在關(guān)于改革的話語體系中，“公共價值”是一個繞不開的話題，必須放在社會進步和人類文明的高度加以認識和把握。改革與發(fā)展之所以成為我們這個時代的“共識”，就是因為它具有“創(chuàng)造公共價值”的基本特性，其結(jié)果能夠改變社會中每一個人的生存和生活狀況。

　　公共價值與公共政策和公共精神緊密地聯(lián)系在一起，而公共政策體現(xiàn)的是制度理性，公共政策只有在公共精神的指導(dǎo)下，為了公共利益的目的，才能有效地實現(xiàn)公共價值。

　　因此，公共政策的合理性就是能否實現(xiàn)公共價值的“關(guān)鍵詞”。公共價值由于其具有長遠性、全局性和重要性的特征，在一個國家和社會整體發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)中就具有重大戰(zhàn)略性的意義，是一個國家和社會凝聚力的基本載體。

　　經(jīng)濟和社會發(fā)展的短期目標(biāo)，都必須服從國家“創(chuàng)造公共價值”這一長遠目標(biāo)，否則就可能造成動搖國體的嚴(yán)重后果，給整個民族造成傷害。這就是說，公共政策對形成和引導(dǎo)社會公共價值、凝聚民心和社會共識具有決定性的意義。

　　“得民心者得天下”。通過公共政策維護和創(chuàng)造公共價值，消解社會矛盾和問題，發(fā)揮和創(chuàng)新“制度優(yōu)越性”，最終實現(xiàn)“民主、民生、公正、和諧”的社會發(fā)展目標(biāo)，是我們民族徹底復(fù)興的基本前提和重要保證。

　　有鑒于此，公共政策制定體制領(lǐng)域的改革有待更深層次推進。

　　首先，改革的目的是實現(xiàn)公共政策、特別是社會政策制定過程的公開透明和程序民主，使社會公眾對事關(guān)自己切身利益的政策有“知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，從根本上落實人民的民主權(quán)利。

　　其次，要從制度上確保新聞輿論在公共政策制定過程中的作用，使媒體在公共政策制定過程中發(fā)揮重要作用。

　　最后，要切實發(fā)揮各級人大和政協(xié)在政策制定過程中的作用，下決心逐步實現(xiàn)地方各級人大代表選舉改革和專業(yè)化，使地方各級人大在公共政策制定過程和執(zhí)行過程中，能切實發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督作用，減少公共政策的失誤和政策浪費。

　　“才”與“財”：改革之兩翼

　　干部人事體制改革、公共財政與預(yù)算制度改革，則是改革之兩翼。

　　干部是國家首要的軟實力，國內(nèi)外的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)表明，國家的發(fā)展、民族的團結(jié)、人民的向心力與官僚體制的廉潔、責(zé)任和效率密切相關(guān)。

　　眾所周知，在現(xiàn)代社會，一個負責(zé)任、高效廉潔的政府要靠合理的政治行政體制機制來維系，而不是靠個人美德來維系。掌握公共權(quán)力的公務(wù)員只有在剛性的制度框架內(nèi)才能正確行使公共權(quán)力。

　　從各種調(diào)查結(jié)果來看，干部腐敗、公權(quán)私用問題已經(jīng)是社會穩(wěn)定和諧的最大障礙，干部人事制度改革具有極大的緊迫性。

　　歸納起來，腐敗產(chǎn)生的根子還是在于“一把手”權(quán)力過大又事實上沒有監(jiān)督造成的，“一把手”的用人權(quán)和財權(quán)事實上處于監(jiān)控不力狀態(tài)。

　　如果長此以往，必然對執(zhí)政黨和政府的威信造成傷害。

　　因此，關(guān)鍵性和緊迫性的干部人事制度改革主要有三點：首先，必須下決心改變目前各級各類地方和基層組織“一把手”事實上的“任命制”，逐步推行群眾參與的“選任制”，從源頭上規(guī)范“一把手”的權(quán)力運行；目前在一些地方和部門試行的“公推直選”，是個好經(jīng)驗。

　　其次，要加快“干部家庭財產(chǎn)申報制度”的立法進程，文明社會的運行經(jīng)驗證明，財產(chǎn)申報制度是遏制腐敗的有效手段之一。

　　同時，為了遏制權(quán)力腐敗、買官賣官、跑官要官等現(xiàn)象發(fā)生，在考入公務(wù)員隊伍以后的晉升渠道設(shè)計上，要參照世界各國公務(wù)員晉升的經(jīng)驗，按照資歷和績效晉升的原則，使公務(wù)員晉升和“職業(yè)預(yù)期”規(guī)范化，減少人為因素和政策變動因素的影響。

　　財政是政府工作的發(fā)動機，目前中國預(yù)算內(nèi)財政收入從10年前的1萬億元左右，增加到2009年的6.8萬億元，增長了近7倍。如何花好納稅人的錢、防止特權(quán)腐敗確實是個大問題。

　　根據(jù)世界各國的做法，有兩條經(jīng)驗值得借鑒：首先，要走民主預(yù)算的路子，把預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行分開，充分發(fā)揮人大在預(yù)算編制和監(jiān)督執(zhí)行過程中的作用；其次，要加快預(yù)算公開透明、分類細化方面的法律法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)“陽光預(yù)算”，便于公眾和媒體的監(jiān)督。（文/竹立家 國家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授）

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