小產權房“開禁”只是一廂情愿
5月25日，國土資源部、廣東省政府在深圳宣布啟動深圳土地管理制度改革綜合試點。據(jù)悉，國土資源部和廣東省政府已經批復《深圳市土地管理制度改革總體方案》。根據(jù)透露出來的信息，在這次改革中，小產權房有望按照“依現(xiàn)狀、依改造”等路徑確定產權。建立在宅基地上的集體產權房，擬在符合政策規(guī)定的基礎上，在“房地合一”體系內，探索房地權利分離條件下的管理制度，探索土地權益書、作價入股等補償模式等，破解確權難題。
對此，有媒體將其解讀為深圳有望對小產權房加以確權使之合法化。如此解讀有一廂情愿之嫌。事實上，一直以來，我國政府對小產權房的態(tài)度都十分明確，按照國家的相關要求，小產權房不得確權發(fā)證，不受法律保護。國土資源部在去年11月發(fā)布的《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》就明確提出“要嚴格規(guī)范農村集體土地確權登記發(fā)證行為，嚴禁搞虛假土地登記，嚴禁對違法用地未經依法處理就登記發(fā)證”。今年2月，國土資源部再次提出選擇小產權房問題相對突出的城市，開展小產權房的試點清理工作，要求不得借國家對農村集體土地進行確權發(fā)證之際，對小產權房趁機發(fā)證。事實上，深圳土地管理制度改革綜合試點工作只是我國依法對土地管理制度改革的一個重要組成部分，那種認為深圳的改革是要對小產權房“開禁”的說法顯然沒有依據(jù)，更不符合法律的規(guī)定。
呼吁對小產權房“開禁”的觀點有一種流行的說法，即“堵不如疏”，與其讓小產權房開發(fā)建設交易暗中進行，游走于法律的邊緣，導致諸多小產權房存在建筑質量無保障、配套不全和消防、環(huán)保、治安隱患等問題；不如徹底使其合法化進而再以法律規(guī)范之。但所謂“堵不如疏”對小產權房大“開禁”的做法，無疑是對法治的嚴重破壞，讓違法者最后都占了便宜，那么這個社會誰還守法？
對“小產權房”開發(fā)建設交易到底堵得住堵不住呢？我認為，國家若真想堵是堵得住的。首先，應真正鏟除小產權房開發(fā)建設銷售者與行政權力勾結后者庇護前者的土壤，加大公共執(zhí)法的力度，提高其執(zhí)法的有效性；其次，糾正阻止、處理小產權房開發(fā)建設單純依靠行政執(zhí)法甚至刑事司法的思路，應引入“社會執(zhí)法”和“社會制約”機制，授權與小產權房開發(fā)建設銷售者有利害關系的同業(yè)競爭者及一些社會團體可提起公益訴訟；再次，立法應進一步明確規(guī)定任何人為他人設計、施工建設工程，均必須審查其是否具有合法的用地和規(guī)劃審批手續(xù)，凡他人不具備合法的用地和規(guī)劃審批手續(xù)，即為其設計、施工建設工程的，均應承擔法律責任。
我們必須承認，解決現(xiàn)已開發(fā)建設完成特別是已實際銷售給廣大購房者的小產權房問題確實非常棘手，這是違法開發(fā)建設交易小產權房者給國家和社會出的一道難題。對這類小產權房嚴格限定條件加以確權使之合法化是可以接受的解決方案。如購房者符合保障房申請條件的，按經濟適用房確權；購房者不符合保障房申請條件的，在購房者補交了土地使用權出讓金并且對開發(fā)商、銷售者進行行政處罰，甚至追究刑事責任后，按商品房確權。補交的土地使用權出讓金不應太低或僅具有象征性意義，對開發(fā)商、銷售者施以行政罰款等責任更不能太輕，因為如此均不能威懾違法行為和促使人們敬畏法律。
當然，我們很有必要進一步探究小產權房的成因并尋求治本之策。小產權房的最主要成因是我國城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃制度不合理（土地征收補償?shù)臉藴氏鄬^低也是其成因之一）。小產權房被大量興建于原來我國城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃劃定的耕地等非建設用地之上，而我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃有以下不合理之處：假設有一宗位于城市郊區(qū)的集體土地被規(guī)劃劃定為基本農田，而另一宗位于相鄰地段的國有土地被規(guī)劃劃定為商品房開發(fā)建設用地，這實際上賦予一部分土地權利人利益，而剝奪了另一部分土地權利人追求利益的要求。如果今后我國能夠建立城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃利益損失補償機制，將使那些因貫徹我國城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃并自覺遵守土地管理法而犧牲利益的農民得到足夠的利益損失補償，這就可以有效抑制他們產生違法流轉集體土地的沖動。現(xiàn)在國家給予他們的農業(yè)補貼，相對于他們違法流轉集體土地開發(fā)小產權房獲取的利益回報太微乎其微。如此或許找到了小產權房的治本之策。
